全球电子货币监管问题浅析(《金融电子化》2010)

传统上,中央银行有以下四大任务:管理货币政策,监管支付系统,颁布行业监管法规,另外在许多国家,还要负责管理整个银行体系。其中的每一个角色在一定程度上都是受到电子货币发展状况的影响。一些主要问题与货币政策运作、铸币税、支付系统的监管职能以及电子货币发行人引起的潜在金融风险有关。另外还有其他一系列政策问题,比如消费者保护、竞争、准入和标准。其中一些问题互有重叠,下面主要探讨令人关注的一些问题。

 

一、 电子货币产品是否影响货币政策

答案是显而易见的。电子货币的引入有可能会影响货币总量以及货币政策的制订。电子货币对货币政策实施有什么影响,将取决于它主要影响对银行储备的需求,还是主要影响央行供应这些储备的能力。

电子货币引起的最重要的变化就是对现金需求减少了。由于现金流通是央行可用来控制私人银行货币及信贷扩张的一种杠杆手段,从而确保货币更加稳定。可以想想:如果电子货币大规模地代币现金,可能会导致央行用来设定货币市场利率的操作程序复杂化。然而,由于大家期待电子货币主要用来替代现金而不是替代存款,所以不需要对操作程序进行重大调整。另一方面,就电子货币交易而言,包括清算在内的整个过程可以在短短几秒钟内执行完毕。流通速度加快的这种局面导致货币数量增长,而货币流通速度加快可能会导致通货膨胀加速。

对货币供应的影响来自于电子货币对央行资产负债表规模的影响,而这将取决于电子货币替代现金的程度。现金在很多国家都是央行债务的很大或最大一部分,非常广泛地适用电子货币可能会大大缩小央行的资产负债表。由于流通钞票代表不计息的央行债务,电子货币替代现金将导致央行资产持有量以及构成央行铸币税收入的这些资产所得利息相应减少。这些收入相对央行的经营成本来说数额庞大,随着电子货币不断发展,收入有可能太少,不足以承担央行的经营成本。

原则上,央行有几个政策选择来缓解其资产负债表的缩小。首先,央行可以考虑自己发行电子货币,或者发行电子货币,但自己不实际运作电子货币方案,以促进竞争、鼓励创新。第二,央行可以扩大储备要求的范围,适用于电子货币或其他债务,或政府可以将独家拥有并运作电子支付网络的权力授权予央行。第三,央行可以发行新的债务(比如央行票据),或者支付储备结余利息,以便促使私人银行在央行持有更多存款。还可以促使政府实体在央行增加存款。最后,作为这些措施的一种替代手段,央行可依靠资产负债表外交易。遇到大规模的最后贷款人操作时,可利用私人银行为其代理人。此外,政府可以通过发行时收税对电子货币的使用征收交易税。

 

二、 清算及结算,以及流动性和稳定性的问题

几乎所有发展中的电子货币方案都需要机构间的清算及结算安排。许多电子货币方案计划使用现有的银行间清算及结算安排。哪些清算代理人通常要求每个发行人在已发行的电子货币与所选择的储备支持之间保持足够的平衡。然而,如果电子货币赎回需求突然增加,这对发行人来说可能是个严重问题。倘若公众察觉到流动性问题,可能会出现更大规模地提取存款或赎回电子货币的状况。未能及时满足赎回要求还可能会导致名誉受损。因此要确保系统正常运作,清算和赎回方面的监管及检测系统必不可少,因为它们可以防范货币过量发行。除了储备方面的需求外,还应要求发行人投资于流动资产,并进行定期、全面的审计。另外,银行间的清算及结算系统的运作方和监管方要确保:该系统在机构与运作层面的安排、风险管理以及结算程序等方面足够可靠。由于电子货币让交易可以几乎立即清算,就需要认真地计算电子现金、跟踪分析赎回模式。

另外,有些电子货币方案提供的电子货币不止一种。这样一来,央行准确衡量以本国货币标记的电子货币存量就更困难了。如今许多电子货币方案应运而生,这立足于国外的大型国际支付卡公司等机构开发的技术及流程。有人可能会担心这个问题:公共当局如何能够获得国外卖家在本国推销的产品或方案方面详细而准确的信息。出于国内对某些方面的顾虑,它们如何影响一个个方案。

 

三、 打击电子货币的不当使用

现金方面存在不当使用的一些情况,电子货币也会出现同样的问题。这包括非法使用,比如黑市交易和非法交易。因此,就需要投入时间、精力和财力,控制及防止像诈骗、挪用和洗钱这些严重的威胁。此外,电子货币在许多方面具有安全系数高的特性,这可能会加大电子货币对洗钱及其他犯罪活动具有的吸引力。电子货币是否用于这些非法活动,将取决于以下几个方面:不用联系系统操作人员,可以转帐多少电子货币;电子货币设备上可以持有的最大额度及记账功能;电子货币跨境专一的容易程度。一方面,有些政府致力于打击洗钱活动,另一方面,一些机构和给人则致力于发展匿名数字商业和电子货币,这真是一对矛盾。联合国、七国集团、欧盟和一大批超国家机构已经呼吁统一行动,严厉打击黑钱;另外,现有100多个国家,包括欧洲、加勒比和南太平洋的哪些避税国家和地区,已经或正考虑宣告洗钱活动是犯法的。按规定,金融机构应当“了解自己的客户”(包括明确禁止匿名账户),并且上报“可疑”交易。欧洲理事会经济社会委员会认为,基于塑料卡的电子货币与基于软件的电子货币应当分开来监管。主要理由是,基于软件的电子货币带来的洗钱和欺诈活动所造成的危害更大:与使用预付卡进行的小额交易相比,可以利用基于软件的电子货币来进行大额交易。该委员会提议,应当对软件货币发行人实施及其严格的规定。

因此,政府应当审视框定银行业的基本法律概念,还要审视防止诱骗和未授权银行业务活动的方法。此外,由于在互联网上处理的电子信息基本上不受国界的影响,这些问题可能需要各国有关当局共同关注。

 

四、 国际合作

如前所述,电子货币产品依赖于本质上为了扩大银行和客户的地理范围而设计的技术。当跨境进行电子货币支付时(尤其是对在计算机网络上运作的基于软件的电子货币方案而言),很难确定电子货币方案在多大程度上归属某些司法管辖区域的范围。只有立足于全球视野,当今全球环境中的监管才有可能取得实际成效。当然,监管部门长期以来已经在积极应对国际银行业的监管问题。它们已经建立了跨境监管机制、本国/东道国责任协议以及信息共享和一般标准方面的双边协议,希望所有银行(包括境外地区银行)都能遵守这些一般标准。然而,由此认为这种一般性的国际监管机制会足够可靠有效,如同在传统银行环境那样适用于电子银行环境,这种想法是十分危险的。监管部门需要做更多的工作。

巴塞尔委员会电子银行小组认为,巴塞尔委员会应向国际监管社会提供电子银行方面广泛的咨询指导,从而为国内监管提供基础,并且支持消费者和行业教育。放眼全球,这种指导将有助于国际合作,并且为稳固可靠的电子银行和电子货币监管方案充当基础。这有助于为国际电子银行业和电子货币带来便利。因为这可以让消费者对于在可能不尽如人意的不同国家经营的稳健银行树立起信心,而且防止东道国的监管部门对这类银行另外实施可能很严厉的监管制度。巴塞尔委员会电子银行小组已将授权、审慎监管标准、透明度、隐私、洗钱及跨境监管列为他们认为在分析层面和政策层面都需要加强工作的几大问题。只有做好这些方面的工作,才可能策划任何上述的咨询指导。

(本文载于《金融电子化》2010年3月刊,编译/沈建苗

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