房屋拆迁纠纷均应作为民事案件受理(1997)

随着城市建设的不断发展,城市房屋拆迁越来越多,拆迁纠纷也随之大量出现,大量拆迁纠纷诉诸法院。人民法院对于此类诉讼,是作为民事案件受理还是作为行政案件受理呢?未经行政机关裁决的拆迁纠纷案件应作为民事案件受理,对此,法律界并无不同意见,而对经过行政机关裁决的拆迁纠纷案件究竟以何种案件受理则颇多争执。最高人民法院也曾就此作出两个截然不同的答复,最高人民法院(1993)法民字第9号《关于适用〈城市房屋拆迁管理条例〉第十四条有关问题 的复函》(下称(1993)法民字第9号文)规定“房屋拆迁主管部门或同级人民政府对此类纠纷裁决后,当事人不服向人民法院起诉的,人民法院应以民事案件受理”,而最高人民法院法复(1996)12号《关于 受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》(下称法复(1996)12 号文)则规定“公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主 管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为行政案件受理。拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议,或者双方当事 人达成协议后,一方或者双方当事人反悔,未经行政机关裁决,仅就房屋补偿、安置等问题,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为民事案件受理”,同时废止了(1993)法民字第9号文。


笔者认为,房屋拆迁纠纷案件因其自身的特性,无论是否经过行政机关的裁决,人民法院均应作为民事案件受理。


首先,房屋拆迁纠纷是平等民事主体之间的民事权益纠纷。


在城市房屋拆迁过程中,拆迁人与被拆迁人的民事法律地位是平等的, 他们对房屋拆迁的补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置地点、 搬迁过渡方式和过渡期限,经协商达不成协议发生的争执,属于平等民事主体之间的民事权益纠纷,这是毫无疑义的。(1993)法民字第9号 文正是基于这一认识而作出的,法复(1996)12号文规定:“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议,或者双方当事人达成协议后,一方或者双方当事人反悔,未经行政机关裁决,仅就房屋补偿、安置等问题,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为民事案件受理”,此规定也确认了房屋拆迁纠纷是平等民事主体之间的民事权益纠 纷。


其次,人民政府或者城市房屋主管行政机关对房屋拆迁纠纷作出的裁决属于行政仲裁范畴。


行政机关的职责是依法行政,享有行政管理权力。我国行政机关还拥有对民事权益纠纷进行调解、仲裁、裁决的行政司法权,行政机关对具有平等民事法律地位的拆迁人和被拆迁人之间的民事权益纠纷进行裁决, 就不属于行政管理范畴,而是一种居间仲裁,它与八十年代我国在行政 机关附设的仲裁机构(如各级工商行政管理局经济合同仲裁委员会等) 为解决当事人之间的民事纠纷而进行的仲裁具有相同的性质:它们都是行政仲裁,都实行级别管辖和地域管辖,都依当事人一方申请而受理仲 裁,都不是终局裁决,当事人不服裁决的,都可以向人民法院起诉。最高人民法院的有关司法解释规定,当事人不服劳动仲裁决定和不服行政机关对山林纠纷的处理决定而提起诉讼的,人民法院在审理时,应以民 事争议的原双方当事人为原、被告。也就是说,此类案件不是行政案件, 而是民事案件。不服房屋拆迁裁决而提起的诉讼案件与此类案件具有相 同的性质,应当适用相同的法律程序。


基于上述两点,对于不服房屋拆迁裁决而提起的诉讼,人民法院应作为民事案件受理,而不应作为行政案件受理。


而且,《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者 其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法 权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”。房屋拆迁裁决是行政机关 对平等民事主体之间的民事纠纷作出的居间仲裁,它既不是行政处罚, 也不是行政强制措施,而且并不直接构成对公民、法人或者其他组织合 法权益的侵害,因为如果拆迁人与被拆迁人之间有一方因裁决而受到侵害 ,那么受益的必然是另一方,因而,当事人不服裁决提起的诉讼,不是行 政诉讼,而只能是民事诉讼。国务院法制局办公室的《对最高人民法院 行政审判庭来函的复函》(国法办函[1995]90号)认为房屋拆迁裁决 “属于行政机关的具体行政行为”,因而当事人不服裁决提起的诉讼是 行政诉讼。然而,现代行政权力不断扩张,行政机关的具体行政行为有成 千上万种,并非对每一个具体行政行为不服均可提起行政诉讼,最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试 行)》第6条就明确规定:“行政机关居间对公民、法人或者其他组织之 间以及他们相互之间的民事权益争议作调解或者根据法律、法规的规定 作仲裁处理,当事人对调解、仲裁不服,向人民法院起诉的,人民法院不作为行政案件受理。”显然,不服房屋拆迁裁决而提起的诉讼应作为民事案件受理,法复(1996)12号文与此规定是互相矛盾的。


如果人民法院将不服房屋拆迁裁决而提起的诉讼作为行政案件受理,我们将会发现三重障碍:第一,人民法院审理行政案件,只对具体行政行 为是否合法进行审查,而对具体行政行为是否适当则基本不予审查(对 行政处罚显失公正可以判决变更的除外),而房屋拆迁裁决是对拆迁当 事人之间的民事权益纠纷的处理,裁决必然存在是否合法和是否适当两 个方面问题,由于人民法院不能对房屋拆迁裁决是否适当进行审查,因而拆迁当事人之间的民事权益纠纷就不能在人民法院得到最终处理,只能仍由作出裁决的原行政机关处理;第二,人民法院审理行政案件不适用调解,房屋拆迁纠纷常常牵涉到一些具体而繁琐的情形,不适用调解 原则同样导致人民法院不能对拆迁当事人之间的民事权益纠纷作出最终 的处理;第三,行政诉讼只解决行政争议,而拆迁人与被拆迁人之间的民事争议本不在行政诉讼主管范围之内,因此,民事争议自然不能通过行 政诉讼解决。上述三重障碍不仅造成人民法院对行政机关的具体行政行 为司法审查的局限,使受到不公正处理的当事人丧失获得司法救济的权利,而且也造成讼累,不符合司法经济原则。


事实最能说明问题,让我们看一则案例:拆迁人上海宝宸(集团)有限公司于1994年7月15日取得拆迁许可证,在拆迁过程中,未能与被拆迁人姚某(私房业主)就拆迁安置、补偿达成一致,遂请求上海市宝山区房产管理局(下称区房管局)裁决,区房管局于1995年11月17日作出裁决: ⑴拆迁人提供永清三村换产新房,差价款一次结清;⑵被拆迁人须于1995年11月30日前搬入拆迁人提供的新房。1996年1月15日,宝山区人民政府作出限期拆迁决定书。被拆迁人不服区房管局的裁决,向宝山区人民法院(下称区法院)起诉,区法院于1996年4月2日作出行政判决书, 维持区房管局的裁决。被拆迁人不服区法院的行政判决,提起上诉,上 海市第二中级人民法院于1996年8月26日作出行政裁定书,撤销区法院的行政判决,发回重审。区法院于1996年12月13日作出重审判决,撤销区房管局的裁决,区房管局与被拆迁人在法定上诉期间内均未上诉,该重审判决已经生效。至此,拆迁人与被拆迁人的拆迁纠纷又回复到区房管局裁决前的状态,依然悬而未决。被拆迁人耗费了两年多的时间和大量的精力甚至财力,却面对这样的诉讼结果,可谓是虽胜犹败。在此情形下,被拆迁人应如何解决其与拆迁人之间的纠纷呢?按现行的做法, 应由区房管局重新裁决,对此重新裁决,被拆迁人要么接受裁决,要么重新走上漫漫诉讼之路。笔者认为,亡羊补牢,未为晚也,此时赋予拆迁纠纷当事人通过民事诉讼解决其实体纠纷的权利,仍可减轻讼累, 使纠纷尽快得到解决。


值得进一步强调的是,在过去计划经济体制下,拆迁工作具有浓厚的行政色彩,在解决拆迁纠纷过程中,往往片面强调服从城市建设需要,对被拆迁人的权利保护不够充分。随着社会主义市场经济的发展,越来越多的拆迁工作成为开发商(拆迁人)的一种商业行为,直接表现出拆迁人与被拆迁人的民事权益冲突,我们处理拆迁纠纷时,在强调服从城市 建设需要的同时,也要重视对被拆迁人的权益保护。上文述及,如果将不服拆迁裁决的诉讼作为行政案件受理,其直接的结果是,拆迁人与被 拆迁人之间的民事争议最终仍由行政机关处理,而行政机关处理此类纠纷时,总会下意识地从行政管理的角度而非权益保护的角度去判断、衡量,被拆迁人的权益因此而受到损害,甚至造成矛盾激化。因此,只有 将房屋拆迁纠纷作为民事案件受理,将对拆迁人与被拆迁人之间的民事 争议的最终处理权回归给人民法院,才能充分发挥我国调解制度的优越性,让拆迁人与被拆迁人在人民法院的主持下,通过平等协商、互谅互让,达成调解协议,从而解决其纷争。由于拆迁安置工作关系到被拆迁人的安居乐业,以调解方式解决拆迁纠纷,既有利于保护当事人的合法权益,又有利于化解矛盾,维护社会稳定,收到行政诉讼无法取得的效果。


(本文发表于《律师世界》1997年第2期。)

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